De overheid speelt al meer dan honderd jaar een dominante rol in de samenleving, maar verliest volgens chroniqueurs van het leven grip. In Rotterdam denken bestuurders daar iets op gevonden te hebben: Guerrilla Government. Kleine, alerte, relatief zelfstandige eenheden die ‘licht en snel’ kunnen reizen, die een duidelijk omschreven taak en doel hebben, met een direct mandaat van de verantwoordelijke bestuurder, wat het mogelijk maakt om in ‘het veld’ tamelijk vrij te opereren.
Frank van Empel voor nonfiXe
De overheid speelt een belangrijke rol op vrijwel alle terreinen van het maatschappelijke leven. Regering en parlement bepalen met wet- en regelgeving wat er op nationale schaal mag en niet mag, wat moet en wat kan. Op regionale en lokale schaal zijn het soortgelijke instituties die de ‘onder’danen in een zo mogelijk nòg strakker keurslijf persen. De rechtelijke en uitvoerende macht, die als tegenwicht zouden moeten functioneren – althans volgens de leer van de trias politica, de scheiding van de drie machten binnen de staat – zijn in Nederland en ook elders volledig ondergeschikt aan de wetgevende macht.
De legitimiteit van deze overweldigende dominantie ontlenen regering en parlement aan het vermogen om mensen en organisaties, met het Wetboek van Strafrecht in de hand, ergens toe te dwingen. Die macht is zo groot dat hij vanzelfsprekend is geworden en niet meer ter discussie wordt gesteld. Dat is echter niet altijd zo geweest. Tot diep in de vorige eeuw hadden de meeste overheden juist erg beperkte opdrachten en bevoegdheden. De politieke processen waren nog niet zo sterk geïnstitutionaliseerd als nu. Er was sprake van ‘discursieve’ politiek. Dat wil zeggen: de besluitvormers bepaalden zelf volgens welke spelregels en procedures ze tot een besluit wilden komen[1]. Zo’n decentrale besluitvorming gaat goed zolang de vraagstukken waarover besloten wordt, een beperkt bereik hebben. Wordt het bereik groter, dan ontstaan er geheid conflicten. Het ene ministerie wil de nationale luchthaven uitbreiden vanwege de extra arbeidsplaatsen die dat oplevert. Een ander ministerie wil juist minder vliegverkeer om de overlast voor omwonenden te beperken. De ene gemeente wil een bos verkavelen. Een aanpalende gemeente wil hetzelfde bos juist behouden als recreatiegebied.
Belangenconflicten, chaos, inconsistentie en incoherentie verlammen de decentrale, discursieve politiek. Dit leidt vanzelf tot de vraag of het niet beter is de gefragmenteerde discursieve politiek te vervangen door één enkel overkoepelend besluitvormingsproces voor de hele samenleving, onder regie van een gekozen volksvertegenwoordiging. De discursieve politiek wordt ingepakt in een ‘integraal’ systeem, waar de overheid de dienst uitmaakt. ‘Integraal’ wil hier zeggen dat de vele discursieve processen in de samenleving worden overkoepeld, gecontroleerd en geïntegreerd in één en hetzelfde systeem.[2] Een systeem dat zich niet alleen weet te handhaven in de ‘turbulente’ omgeving van discursieve processen, maar sterker uit de strijd komt.[3] Gevolg: een vrijwel onaantastbare machtspositie voor de staat met zijn vele instituties.
‘De hedendaagse integrale systemen,’ schrijft Dierickx, ‘zijn erin geslaagd veel meer machtsmiddelen te verzamelen dan de oudere. De nieuwe communicatiemedia, de grotere financiële middelen, de moderne organisatievormen dragen het hunne bij tot een grotere beleidskracht van de overheid.’[4]
Uit het ‘integraal systeem’ kwam de rechtsstaat voort. En daar weer bovenuit torent, als heer en meester, de democratie. De democratie kent een aantal spelregels:
- het begin van het besluitvormingsproces – de selectie van de problemen (agendasetting) – wordt volledig vrij gelaten;
- het conflict wordt beslecht wanneer een voorstel gesteund wordt door een meerderheid van de individuele deelnemers;
- er mag geen vooropgezette, vaststaande doelstelling zijn die kan dienen als maatstaf om de waarde van het te voeren en van het gevoerde beleid te beoordelen.[5]
De democratie werkt als de debatten in het Kabinet en het Parlement een goede afspiegeling vormen van het maatschappelijke debat, waarna de gezanten van het volk in de Tweede Kamer de kroon op het werk zetten door de wet- en regelgeving zo bij te buigen dat ze weer up to date zijn.
‘Discussies en democratische besluitvorming moeten op elkaar aansluiten,’ schrijft A.F.A. Korsten in een artikel over discourse analyse. ‘Deze afstemming is in het recente verleden niet steeds goed geweest. Of het nu gaat om de HSL, de Betuwelijn, de onderwijsproblematiek of de plattelandsinrichting, de consensus van het poldermodel, halsstarrigheid van bestuurders en een parlement met te weinig eigenstandige analyse produceerde suboptimale oplossingen.’[6]
Het integraal systeem, de rechtsstaat en de haperende democratie hebben de onderdanen in een wurggreep. Zelfs het allerlaatste machtsmiddel dat gepassioneerde minderheden nog hebben om hun afwijkende ideeën en opvattingen kenbaar te maken aan een groter publiek, het activisme, wordt in oktober 2009 onder vuur genomen door de rijksoverheid, in casu minister Ter Horst van Binnenlandse Zaken. Hoewel activisten, anders dan extremisten, binnen de grenzen van de wet blijven, dreigt ook deze vrijhaven onder de lange arm der wet gebracht te worden.
NRC Handelsblad, 12 oktober 2009: ‘Inlichtingendienst AIVD waarschuwt voor de toename van extremistisch geweld door tegenstanders van het opsluiten en uitzetten van vreemdelingen. Deze kleine groep mensen verzet zich op radicale wijze tegen het asiel- en vreemdelingenbeleid van de Nederlandse regering.’
‘Een van de groepen die het illegale verzet bepaalt,’ vult de Volkskrant een dag later aan, ‘is volgens de dienst de Anarchistische Anti-deportatie Groep Utrecht (AAGU). Dat is “complete onzin,” zo laat een AAGU-woordvoerder per mail weten. “Wij gebruiken al jaren dezelfde soort actiemethoden. Directe actie is daar – naast bijvoorbeeld informatie geven, een belangrijk onderdeel van – en dat is soms wetsovertredend (volgens de overheid), maar onze acties zijn altijd geweldloos en openlijk.” De AAGU vindt dat de overheid “zich beter zorgen kan maken over de slachtoffers van het door haar gevoerde vreemdelingenbeleid dan activisme hiertegen criminaliseren”.’
Het systeem houdt zichzelf in stand en elimineert elke oppositie. Sterker: het systeem versterkt zichzelf. Mensen en organisaties met gevestigde belangen bouwen hun machtsbasis uit, of trachten die op z’n minst te consolideren. Zij beschikken over de financiële middelen, communicatieafdelingen en lobbyisten om veranderingen te blokkeren. Voor een duurzame ontwikkeling van economie, milieu en sociaal-culturele omgeving is echter juist innovatie (in de zin van creatieve destructie) noodzakelijk. Immers, bij de huidige stand van zaken is nog geen sprake van een duurzame ontwikkeling. Het nieuwe beschikt nog niet over belangenbehartigers, lobbyisten, communicatiedeskundigen en spin doctors om gevestigde belangen te beschermen. Het nieuwe heeft wél de energie en de aantrekkingskracht van de jeugd (ruim gedefinieerd, inclusief ‘jong van geest’) achter zich staan. Die steekt scherp af tegen het conservatisme van de economische, ecologische, maatschappelijke en politieke elites van het land en in de Provincie. De geschiedenis toont aan dat alle centralistische regimes uiteindelijk het onderspit delven. De Romeinen, de USSR, Hitler Duitsland. Hoe groter de onderdrukking, des te feller en overtuigender het verzet. Mensen kiezen voor conservatisme, voor houden wat je hebt, in angstige tijden. Als ze vrezen voor hun inkomen, hun baan, hun leven. Maar ze leven op zodra het tij keert, de kleuren oranje en geel het modebeeld bepalen in plaats van het sombere bruin en grijs.
Als het leven goed is, floreert meestal ook de democratie, een beginsel dat al 2600 jaar over de aardbol waart en zich steeds zodanig weet te vernieuwen dat het blijft bestaan. Democratie is behalve een staatsvorm waarin de meerderheid plus een via representatie beslist ook een levenswijze, die voorkomt dat de macht geconcentreerd raakt bij 1 persoon of groep. Een ware democraat lijkt wel wat op degene die kiest voor
Vrijwillige Eenvoud. Die wil niet meer macht en al helemaal geen absolute macht, zoals de Vrijwillig Eenvoudige geen vijf televisies of drie auto’s ambieert. Een democraat beheerst de kunst van zelfdiscipline of beter nog, ‘heeft het verlangen naar macht gedood’, zoals Mahatma Gandhi het zou stellen. Als het verlangen dood is, is de verslaving of ambitie voorbij. Democratie wordt wel de minst slechte aller staatsvormen genoemd, maar wanneer we het beschouwen als een visie op samen leven waarbij oprecht rekening wordt gehouden met minderheden en/of zwakkeren, kunnen we niet anders dan concluderen dat democratie een voorwaarde is voor duurzame ontwikkeling. Totdat er een betere staatsvorm bedacht wordt.
John Keane echter gaat ervan uit dat de democratie zich alweer in een transitie bevindt, een overgang naar de wijze van besluitvorming die relevant en noodzakelijk is in de huidige Netwerk Samenleving. Democratie is een fraai gevormde vaas: zonder bloemen is ze hol en leeg, met verse tulpen brengt ze kleur en lente in huis, wanneer rottende uitgebloeide takken blijven staan, stinkt het. Kortom: We kunnen het begrip invullen zoals we zelf willen.
Flexibiliteit, snelheid, ambitie, authenticiteit, identiteit, creativiteit, bezieling, verbeelding, chaos, bandeloosheid, anarchisme en jeugdig élan winnen het uiteindelijk van stroperigheid, traagheid, inertie, lusteloosheid, gemaaktheid, nietszeggendheid, dodelijke saaiheid, arrogantie, conformering aan wat anderen doen en vinden, na-aperij, fantasieloosheid, orde en gezag. De spanning tussen uitersten geeft de vonken die nodig zijn voor verandering. Op weg naar een duurzame (regionale) ontwikkeling moeten we, of we willen of niet, door de funnel van de innovatie en de vernieuwing om het volgende level van de constructie te bereiken. Daarvoor staan ons diverse tools ter beschikking. Een aantal daarvan komt in dit hoofdstuk ter sprake.
Verzet tegen de bemoeizucht van de rijksoverheid steekt van tijd tot tijd de kop op, als onweer na een zwoele zomerdag. Er zijn ook denkers die zich principieel verzetten. John Stuart Mill bijvoorbeeld. Die begint zijn filosofische meesterwerk On Liberty in 1859 met ‘een vraag die zelden wordt gesteld en in algemene termen nauwelijks wordt bediscussieerd’ (aldus Mill): die naar ‘het wezen en de grenzen van de macht die legitiem door de samenleving mag worden uitgeoefend over het individu’. Hij geeft zelf het antwoord: ‘De enige reden waarom men, tegen zijn zin, rechtmatig macht kan uitoefenen over enig lid van een beschaafde samenleving, is de zorg dat anderen geen schade wordt toegebracht. Iemands eigen welzijn, hetzij fysiek, hetzij moreel, is geen voldoende rechtsgrond.’ [7]
De strijd tussen Vrijheid en Autoriteit is een al oude strijd met wisselende winnaars. De macht heeft steeds de neiging om in één hand te kruipen. De hand van de despoot, de dictator, de Almachtige. De Vrijheid wordt teruggedrongen tot de uiterste grens, waar de enige nog resterende vrijheid de persoonlijke vrijheid is om de hand aan je zelf te slaan (wat sommigen ook doen en prompt symbool worden van het verzet). Als de Vrijheid zo diep gezonken is, staat er steevast ergens een held op die zich persoonlijk verzet en steun krijgt van volgers die uitgroeien tot een beweging die ruimte terugpakt van de inmiddels afgebladderde Autoriteit en een bestuur installeert met beperkte opdrachten en bevoegdheden. Dat gaat goed tot dat belangenconflicten, chaos, inconsistentie en incoherentie het tij weer doen keren. Kijken we naar Nederland, dan kunnen we stellen dat er tot aan het kabinet Den Uyl (1973-1977) sprake was van discursieve politiek. Vanaf 1973 – de Oliecrisis – probeerde de centrale overheid met behulp van wet- en regelgeving de grip op de samenleving te vergroten. In 1982 mondde dat uit in het Akkoord van Wassenaar, toen bij de voorman van de werkgevers, Chris van Veen, thuis door regering (onder aanvoering van de christen-democraat Ruud Lubbers), vakbeweging (Wim Kok) en werkgevers (Van Veen) werd besloten om de lonen te matigen in ruil voor arbeidsduurverkorting. Er was toen in Nederland al jaren sprake van een integraal systeem, aangeduid als het ‘Poldermodel’, waarbij de leiders van rijksoverheid, werkgevers en werknemers vanuit achterkamers de hele samenleving bestierden. Dit Integrale Systeem, waar de overheid steeds meer de dienst ging uitmaken, werd onder de achtereenvolgende kabinetten Lubbers, Kok, Balkenende en Rutte niet kleiner, niet mooier, niet beter, wél groter, onpersoonlijker en ingewikkelder. Het wachten is nu op de activisten, of op een verandering van de onderliggende structuren.
Van burgerlijke ongehoorzaamheid en revolutie is in het brave, tolerante Nederland geen sprake. Wel zijn er tekenen van veranderende structuren, processen, systemen en culturen. In staccato:
1. De vertrouwde territoriaal verankerde homogene politiek-culturele orde (rijk, provincies, gemeenten) heeft z’n langste tijd gehad en wordt ingehaald door een conglomeraat van deels overlappende sociale, economische en culturele netwerken aangeduid als de ‘Netwerk Samenleving’.
2. Er is geen optimale schaal voor bestuurlijke organen meer. Maatschappelijke processen en milieuvraagstukken onttrekken zich aan elke schaal.
3. Bestuurders vragen zich af hoe ze grip kunnen krijgen op sociaal-maatschappelijke en ecologische ontwikkelingen, maar ze kunnen het beter omdraaien en zich afvragen hoe inzichten in sociaal-maatschappelijke en ecologische ontwikkelingen de vorm en oriëntatie van het beleid bepalen.
4. De historisch gewortelde praktijk in Nederland is er een van Consensus, Consultatie en Compromissen, van schikken, plooien en meebuigen. Judo in de Polder. Voordeel: breed gedragen beleid. Nadeel: achterkamertjespolitiek.
5. In de Europese context lijkt de opbouw van meer deliberatieve, niet-hiërarchische bestuurspraktijken een noodzakelijke voorwaarde voor het goed functioneren van de EU. Deliberatieve democratie staat voor een proces waarbij burgers via interactie – lees: langdurig beraadslagen – tot diepere inzichten in maatschappelijke problemen komen. Een vereiste is dan wel dat iedereen dezelfde gemeenschappelijke beleidstaal spreekt. Een goed voorbeeld hiervan is het infrastructuur-denken in het Europees beleid. Zonder noemenswaardige conflicten zijn beleidsmakers op alle niveaus overgegaan tot het hanteren van dezelfde conceptuele benadering van de ruimtelijk-economische ontwikkeling.
Wie luistert naar de ideeën van een voorzitter van een stadsdeelraad herkent veel motieven die ook kenmerkend zijn voor de manier waarop er in Brussel over de ruimtelijk-economische uitdagingen wordt gesproken. De politiek wordt gekenmerkt door stevig verankerde ‘discours’ coalities van beleidsmakers, belangengroepen en politici. ‘Discours’ is hier geen synoniem voor ‘discussie’. Discoursen of vertogen verwijzen naar min of meer samenhangende ensembles van ideeën, concepten en categoriseringen die we in bepaalde discussies kunnen terugvinden.[8] Het gaat dus om vaak impliciete structuren die een discussie zijn specifieke vorm geven. Het recht is een daar een mooi voorbeeld van. Het ‘juridiseren’ is een specifieke manier van kijken die juristen een eigen conceptuele toegang tot de werkelijkheid verschaft (en die en passant anderen nadrukkelijk buiten sluit).
De beleidstalen veranderen voortdurend en wie serieus genomen wil (blijven) worden, moet de nieuwe metaforen, nieuwe termen kennen en is dus gedwongen voortdurend in de relevante politiek-bestuurlijke praktijken te participeren. Een beleidstaal functioneert op die manier als een belangrijk mechanisme voor selectie en uitsluiting. Iedere ontmoeting, iedere receptie, vergadering of presentatie is er niet om zaken te doen maar om de taal van de macht te kunnen blijven spreken. Het bezoeken van recepties is permanente educatie.
De schaduwzijde van dergelijke elitaire politiek-bestuurlijke praktijken is dat politici en ambtenaren er niet in slagen om in bredere lagen van de bevolking draagvlak voor het beleid te krijgen. Daarmee wordt de effectiviteit en legitimiteit van het openbaar bestuur ondergraven. Politiek en bestuur zitten dan ook dringend verlegen om nieuwe ‘praktijken’[9] die, in een andere maatschappelijke context, wél door een groot deel van de bevolking worden onderschreven. Volgens de Amsterdamse hoogleraar Maarten Hajer[10] nemen de sturingscapaciteiten van de overheid af. ‘Het openbaar bestuur,’aldus Hajer, ‘krijgt meer te maken met opgaven die zich aan de vaste territoriale schaal van bestuur onttrekken en waarbij er dus geen vaste regels zijn volgens welke bestuurlijk te werk dient te worden gegaan’. Dit ‘bestuur zonder territoir’ komt overeen met het aan de Spaanse socioloog Manuel Castells ontleende concept ‘netwerksamenleving’. De samenleving wordt hierbij niet meer voorgesteld als een territoriaal verankerde homogene politiek-culturele orde maar als een conglomeraat van sociale, economische en culturele netwerken die zich maar zeer ten dele voegen naar de territoriale bestuursorganisatie.
Voor het bestuur impliceert de netwerksamenleving een grotere betekenis voor tijdelijke, projectmatige bestuurspraktijken die aansluiten op het probleem waarmee de samenleving zich op een gegeven moment ziet geconfronteerd. Geïnstitutionaliseerde gezagsverhoudingen maken plaats voor een erkenning van wederzijdse afhankelijkheid als basis voor politiek-bestuurlijk handelen en verhoudingen worden onderdeel van een continu proces van onderhandelen.
Volgens Hajer moeten we naarstig op zoek gaan naar nieuwe politiek-bestuurlijke praktijken die zouden kunnen functioneren als nieuwe ‘politieke ruimten’ die de deliberatie[11] tussen actoren met zeer verschillende historische en culturele achtergronden op gang kunnen brengen. Lopend onderzoek wijst uit dat weinig geformaliseerde, interactieve praktijken in bepaalde gevallen in staat zijn om de burger terug te brengen in de bestuurlijke discussie en om de politiek te bevrijden uit het ambtelijk discours. Maar ook een andere benadering van de Comitologie[12] rond de Europese Commissie kan helpen bij het identificeren en verder vormgeven van tijdelijke ruimten. In Rotterdam denken bestuurders de oplossing gevonden te hebben: Guerrilla Government. Kleine, alerte, relatief zelfstandige eenheden die ‘licht en snel’ kunnen reizen, die een duidelijk omschreven taak en doel hebben, met een direct mandaat van de verantwoordelijke bestuurder, wat het mogelijk maakt om in ‘het veld’ tamelijk vrij te opereren.
#
[1] Politicologen noemen politieke processen ‘discursief’ als de besluitvormers zelf bepalen volgens welke spelregels en procedures ze tot een besluit zullen komen. Guido Dierickx, De logica van de politiek, uitgeverij Garant, 2005, blz. 89.
[2] Guido Dierickx, De logica van de politiek, Uitgeverij Garant, Antwerpen/Apeldoorn, 4e druk 2005, blz. 102.
[3] idem, blz. 102.
[4] idem, blz. 122-123.
[5] idem, blz. 154-156.
[6] A.F.A. Korsten, in ‘De liberatieve beleidsanalyse en politiek als vorming van discourscoalities’, over het ontrafelen van discussies over identiteitsgevoelige beleidsvraagstukken, Maastricht, blz 1., 11 maart 2005, www.arnokorsten.nl.
[7] J.S. Mill, On Liberty,1859, Introductory, blz. 45.
[8] Maarten Hajer, Politiek als Vormgeving, Oratie EUR, 16 juni 2000, blz.14.
[9] De term ‘instituties’ is in het vakjargon vervangen door ‘praktijken’.
[10] Maarten Hajer (1962) is een Nederlandse politicoloog en planoloog. Sinds 1998 is hij hoogleraar bestuur en beleid aan de Universiteit van Amsterdam. Sinds 1 oktober 2008 is hij directeur van het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL).
[11] Delibereren is: langdurig beraadslagen, c.q. overleggen.
[12] Comitologie duidt een systeem aan van honderden Brusselse comité’s die bestaan uit duizenden ambtenaren uit alle lidstaten van de Europese unie. De comité’s besluiten formeel over de wijze van uitvoering of implementatie van op Europees niveau genomen besluiten. Die besluiten zijn meestal heel globaal geformuleerd, zodat degenen die de specifieke invulling van de maatregelen kunnen regelen over ongehoorde invloed beschikken. De voorbereiding van Europese besluiten gebeurt in een soortgelijk ondoordringbaar circuit van onder meer ‘expert committees’ waarin deels weer dezelfde ambtenaren zitten, aangevuld met lobbyisten en technocraten.